党的十八届四中全会公报全文解读

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议,于2014年10月23日在北京胜利闭幕，此次会议首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国基本治国方略，反映出执政党在全面深化改革关键时期的重大政策考量。以下是法学专家、中国社会科学院法学研究所副所长莫纪宏教授，为大家进行系统深入地解读。
　　正文：
　　昨天下午党的十八届四中全会顺利闭幕，十八届四中全会闭幕之后发表了四中全会的公报，也是大家期待已久的，全会审议和通过了中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，这个决定是个纲领性的文件，虽然现在新闻媒体还没有公开的发布，但是从十八届四中全会公报的这个内容，也可以看到这个决定的一些主要精神。下面我根据十八届四中全会公报的内容，来给大家解读一下，那么透过十八届四中全会公报，十八届四中全会审议通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，在确定依法治国基本方略和实施的路径、制度措施等等这些方面有什么样的新的规定，什么样新的精神。我主要是分四个方面给大家讲解一下。
　　首先给大家简单的介绍一下，十八届四中全会公报的主要内容是什么?十八届四中全会这个公报给我们传递什么样的信息?
　　第二就是来分析一下十八届四中全会的公报在依法治国基本方略这个问题上有什么新的提法、新的认识?是过去所没有的，特别是跟十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中间，关于推动法治中国建设这一章有什么新的发展?
　　第三个问题就是给大家来辨析一下，就是公报它到底提出贯彻落实依法治国基本方略有那些新的措施?这些改革措施是过去所没有的，它具有新的内涵，我们怎么样来抓住这样一些崭新的这样一些亮点，推进依法治国。第四个方面就是谈一谈公报它的意义。
　　首先给大家介绍一下公报的主要内容。
　　这一次公报关于依法治国，全面推进依法治国主要有两个方面的内容，是非常明确或者是非常清晰的。第一个是规定了依法治国，全面推进依法治国两个总的目标，那么十八届四中全会公报规定全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这里我们要看到就是跟1997年党的十五大报告，首次提出依法治国建立社会主义法治国家这个治国方略略有不同的是，那么这一次在依法治国与法治国家之间，加进了一个中国特色社会主义法治体系。为什么要这样加?实际上我们在解读党的十五大报告提出的依法治国建立社会主义法治国家治国方略的时候，我们啊实际上是把社会主义法治国家作为全面推进依法治国的一个目标。那么通过依法治国这样一个前提，来达到法治国家这样一个最终的目标。那么过去的十七年，我们对依法治国建立社会主义法治国家这样一种组合是非常熟悉的。因为在1999年现行宪法第三次修改的时候，那么在宪法第5条第1款也明确的规定中华人民共和国实行依法治国建设社会主义法治国家，那么这样一个命题，应该说在理论上还是比较完善的，但在实践中间，我们总是觉得依法治国和法治国家之间还缺少一个逻辑上的一种关联，就是你依法治国和法治国家之间也没有必然联系，你有没有科学的制度安排，你这个主要的手段是什么?所以我们经过17年的探索，那么终于得出一个结论，也就是说在依法治国和建立社会主义法治国家之间还有一个具体的道路、方式、方法那么这样一个目标，我们要做这样一些事情，依法治国是个前提，要通过建立中国特色社会主义法治体系这样一个手段，来最终实现社会主义法治国家这样一个目标。所以这次十八届四中全会把建立中国特色社会主义法治体系和建立社会主义法治国家作为全面推进依法治国的两项总目标，但这两个总目标它们的功能不太一样，那么法治体系可以看成是一个手段目标，它不是个最终的目标，法治国家是一个结果目标，这是个最终目标。那么建设中国特色社会主义法治体系，它也是为了最后来实现社会主义法治国家这个结果目标，所以我们可以看到就是十八届四中全会在确立全面推进依法治国总目标的过程中间，他是比较科学的，他把手段和目标相结合，所以应该来说十八届四中全会关于依法治国就全面推进依法治国的总目标的这个设定，我觉得是比较科学的。
　　第二项重大的内容就是说这个目标有了，那么怎么样来实现这个目标?因为我们讲这个目标是两个方面，一个就是手段性的目标，还一个是结构性的目标，当然主要还是手段性的目标，就是我们到底现在要做什么，才能达到法治国家那个状态，结果是个状态。那么我们必须要通过大量的扎扎实实的工作，我们最后才能达到那个法治国家的这样一种状态。那么这些工作是哪些工作呢?实际上也就是建设有中国特色社会主义法治体系时要做的工作，主要是手段相关这样一些工作。那么主要是六个方面，第一个要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。第二个就是要深入推进依法行政、加快建设法治政府。第三个就是要保证公正司法，提高司法公信力。第四增强全民法治观念，推进法治社会建设。第五是要加强法治工作队伍建设。第六就是要加强和改进党对全面推进依法治国的领导。
　　这是六项重要的任务，也就是说要想依法治国建设中国特色社会主义法治体系，那么建设社会主义法治国家，这六项任务需要完成，它是基础。前四项任务实际上也是党的十八大所提出来的，社会主义新时期新的法治建设十六字方针的一个扩充版或者2.1升级版。那么党的十八大明确的指出就是建设社会主义法治国家，关键是要做四项工作，要科学立法、严格执法、公正司法和全民守法。那么十八届四中全会公报就把这十六字进一步细化，所以实际上前四项任务就是指立法、执政、司法和守法等方面的任务，那么在前面四项任务的基础之上，十八届四中全会对全面推进依法治国又提出两项重要的任务，第一个要加强法治工作队伍建设，大家注意这个“治”是三点水的治，这个过去在党的文件中间是没有的这样提法治工作，这样工作应该说是非常重要的，而且不仅仅是一项工作，而且队伍建设。第二个就是加强改进党对全面推进依法治国的领导，这也是十八届四中全会最新确立的，全面推进依法治国的重要任务，这就把党对依法治国的领导放在一个非常高的一个层次。那么我们可以看到就整个十八届四中全会他这个公报，所确立的依法治国总的这样一种行动纲领和基本的理论框架都是围绕着六项任务来展开的，所有的内容都是六项内容的一个具体化。

　　下面讲一讲与公报相关的第二个内容，因为大家都比较关心这个公报。在公报之前，十八届三中全会曾经审议通过了中共中央关于全面深化改革若干重要问题的决定，在这个决定里面有关于推进法治中国建设这一章，这里面有很多改革举措，所以就是大家，不管理论界还是实务界社会公众对于十八届四中全会都有一种特别的期待，因为这个全会要以党的文件的形式，第一次就依法治国这样的主题，做出全面这样一种总结、概括和部署，大家希望看到公报它目前所体现出来的决定中间，关于依法治国基本方略上面有什么新的认识，就是跟过去相比，特别是跟十八届三中全会通过的决定相比，在一些重大理论问题上有没有新的认识，我觉得这个是大家比较关心的。
　　我觉得有这么六个方面是值得我们关注的。
　　第一个就是在依法治国指导思想方面，有了很大的变化，指导思想有三项思想，指导思想变成了四项，由三变四，也就是这两天新闻媒体讲的由三变四指导思想。那么所谓由三变四呢，就是过去我们在强调全面推进依法治国的过程中间，要有个指导思想，一般我们的表述都是以邓小平理论、三个代表重要思想和科学发展观为指导，然后在全面推进依法治国。那么这一次十八届四中全会的公报，它把指导思想三项内容变成四项内容了，也就是说在以邓小平理论、三个代表重要思想和科学发展观为指导之后，又加上要深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，这样的话我们可以看到就是你全面推进依法治国，他的指导思想，它就变成四项了，所以这应该来说是透过十八届四中全会公报所反映出来，就是我们整个执政党在全面推进依法治国这个指导思想上面的一个变化和发展，也反映了我们在依法治国基本方略理论方面的一个提升。
　　第二个新的变化，就是关于党的领导与依法治国的关系上面有新的认识。那么在党的十八届三中全会通过了关于全面深化改革若干重大问题的决定中间，那么对党的领导依法治国这个关系这个论述，那么它没有从总体上来论述，它仍然是比如加强党对立法工作的领导，那么加强党对司法工作的领导，那么还有党也要保证执法。那么特别是这个中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，在起草和讨论、征求意见过程中间，也就是说在征求意见稿的中间，对党的领导与依法治国关系的表述，还没有像现在我们看到的十八届四中全会公报所进行这样一种表述更加全面。那么在决定初稿中间他的表述也是分散的，就是党对依法治国工作领导，它是表现在立法方面的领导，对司法方面的指导，还有在执法方面，保证执法等等。全会公报它就不一样，它有一种质的提升，全会强调党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治的最根本的保证，我们要把党的指导贯彻到依法治国全过程和各个方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验，这里就可以看到这种全会的表述，它就是一种新型的表述，它把党的领导它就不仅仅是对依法治国的某个方面，也不仅仅对立法或者司法，而是要把党的领导贯彻到依法治国全过程和全方面，这就是说党的领导与依法治国它是无缝对接，不存在依法治国领域不能实现党的领导这样一个方面，所以党的领导应该是涉及到依法治国所有的领域，所以全会公报就强调指出，党的领导是全面推进依法治国加快建设社会主义法治国家最根本的保证，必须加强和改善改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程，坚持依法执政，各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违背违法行使权力，更不能以言代法，以权压法，徇私枉法等等，要健全党领导依法治国的制度工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序，加强全面推进依法治国统一领导，统一部署，统筹协调，完善党委依法决策机制等等。这就可以发现，就是十八届四中全会对党的领导怎么样贯彻到依法治国的全过程，各个领域，做了比较精确的描述，这样也使得我们对党的领导与依法治国的关系有了新的认识。
　　第三个十八届四中全会公报，它有最大的特色和亮点，新认识，就是第一次以党的文件的形式正式的提出了中国特色社会主义法治体系这个概念。全会公报提出的依法治国两个总的目标，中间就有一个叫建设中国特色社会主义法治体系，这里是治理的“治”，不是制度的“制”。那么我们可以看到实际上早1997年党的十五大报告中间就明确的提出来要到2010年底基本实行中国特色社会主义法律体系，那么这里是法治体系，很显然从法律体系到法治体系，这是经过了17年的发展时间。那么法治体系很显然它不同于法律体系，法律体系主要是指静态的法律规范体系，而法治体系它就不仅仅包括法律体系还包括就是这个法律怎么来实施，实施过程中间怎么来监督，怎么来保证法律的实施等等，所以法治体系是一个更加广义的概念，它也是依法治国的一个重要内涵。那么应该来说，就是十八届四中全会公报，它并没有对什么是中国特色社会主义法治体系做出一个明确的定义，它没有像十五大报告当中讲依法治国是在中国共产党领导下等等，它有一个“是”，“是” 就有一个定义。十八届四中全会公报中间没有说中国特色社会主义法律体系是，“是什么”没这样说。而从三个不同的角度对中国特色社会主义法治体系的基本特征做了描述，它是通过系统的不同角度不同方位，描述中国特色社会主义法治体系的特征，从而形成一个整体意义上的社会主义法治体系这样一种概念。
　　那么主要是有三个方面，来对中国特色社会主义法治体系这个概念做全面的描述。第一个根据法治过程，它的不同的要素提出了法治化的要求。我们讲一般来说，法治过程它是一个动态与静态相结合的过程，它包括静态的法律规范也包括动态的如何来实施法律，保证法律的实施等等这样一个过程。十八届四中全会实际上首先认为具有中国特色社会主义法治体系，它应该把这种体系化的要求落实到法治不同的过程中间去，那么法治的要素要体系化，这样的话整个这个法治在于体系化，那么全会也提出全面推进依法治国总目标是建立中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系，高效的法治实施体系，严密的法治监督体系，有利的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政，依法行政共同推进，坚持法治国家法治政府法治社会一起建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系、治理能力的现代化，我们可以看到十八届四中全会公报，它首先对社会主义法治体系的特征，做了一个法治过程各个要素要体系化这样一种要求，对社会主义法治体系的特征做了一种描述，就包括了五种体系，就是完备的法律规范体系，高效法治实施体系，严密法治监督体系，有利法治保障体系和完善的党内法规体系。

　　值得注意的是那么在过去的法律体系中间，也就是中国特色社会主义法律体系，它不包括中国共产党作为执政党，它的党内法规体系，那么这一次社会主义法治体系它就把党内的法规体系纳入进来了，这也反映了全面推进依法治国这个基本方略，它要比简单形成一个社会主义法律体系要具有更广泛的内涵，那么我们可以看到就是十八届四中全会公报，首先是从法治要素的体系化和体系化特征来描述中国特色社会主义法治体系的概念。
　　第二个十八届四中全会公报对中国特色社会主义法治体系它的特征描述，它还从法治实践过程中间，各个要素体系化的前提，为什么法治实践中间不同的要素它可以体系化，它是基于中国特色社会主义法治理论，它没有这个理论，你后面就没有办法体系化，那么你要是理论本身要指导法治实践，形成体系化的这样一种法治体系，那么你这个法治理论本身，如果是零碎零散，没有体系化，怎么能保证让一个没有体系化的理论去指导产生一个有体系化的法治实践体系，是不可能的。所以这样的话，十八届四中全会又从另外一个角度，对指导具有中国特色社会主义法治体系的法治理论体系又提出一定的要求，那么公报强调要创新法治人才培养机制，形成完善的中国特色社会主义法学理论体系，学科体系、课程体系，推动中国特色社会主义法治理论进入教材、进课堂、进头脑，培养造就熟悉和坚持中国特色社会主义法治体系的法治人才及后备力量，这样一规定马上就清晰了，就是说中国特色社会主义法治体系包括了理论和实践两个层面的体系，那么主要是实践体系，法律规范体系，法治实施体系，还有法治监督体系，还有法治保障体系和党内规则体系，这是法治体系的实践特征。那么这个实践的体系，它又是基于法治的理论体系产生的，这个理论体系中间最重要的内涵，就是要有中国特色的社会主义法学理论体系，学科体系、课程体系，根据这个，建立一支人才队伍、法治人才工作队伍，也是人才体系，所以我们可以看到就是十八届四中全会公报对社会主义法治体系特征又进行第二层次的描述。第三层次的描述，就是在一般的描述社会主义法治体系特征的时候，对于具体领域的法治体系也提出相关的要求，那么十八届四中全会公报明确指出要深入推进依法治军，从严治军，仅仅围绕党在新形势下的强军目标，构建完善中国特色军事法治体系，提高国防和军队建设法治化水平，你看这里全会的公报又提出来，要构建完善的中国特色军事法治体系，那么这个军事法治体系，它不是一个独立的体系，它是中国特色社会主义法治体系的一个部分，它只不过是从法律所调整的对象，来进行重新的分类，当然我们也可以说，从这个角度看，我还分中国特色政治法治体系，经济法治体系，文化法治体系，当然那些东西都是一般化的，所以我们特种强调了过去没有强调的，就是要构建完善中国特色军事法治体系，那么这样一种表述，实际上也是对十八届四中全会公报所提出中国特色社会主义法治体系特征的一种进一步的描述和补充，那么从三个方面比较全面系统的勾画出中国特色社会主义法治体系的特征和基本内涵。
　　那么就是第四个新的提法和我们要关注，就是把这个意见制度写进了十八届四中全会公报，这是执政党党的文件第一次将依宪治国写进来，这个应该是历史性的贡献。那么我们知道依宪治国，这个概念最早是由学术界提出来的，是在1996年，第一届依法治国建设社会主义法治国家全国理论研讨会上提出来的，那么被领导人接受是2004年胡锦涛总书记在纪念全国人民代表大会成立50周年大会上讲话中间第一次肯定了这个概念。那么胡总书记在讲话中间讲依法治国首先要以宪治国，依法执政首先要依宪执政，那么我们这里要看一下，实际上胡锦涛总书记讲话中间对依宪治国做了两个层次的表述。第一个是依宪治国在依法治国中间的作用，他讲话强调这个依法治国首先要依宪治国。另外跟依宪治国相关联的就是依宪执政，那么就是依法执政，首先要依宪执政，那么胡锦涛总书记在纪念全国人民代表大会成立50周年讲话中间，第一次提出来依宪治国这个概念。
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