法治建设要解决哪些难题

　　今年是全面推进依法治国的开局之年，随着“两会”的召开，人们更加感受到法治建设春天的浓浓气息。3月18日，中国社会科学院法学研究所、社会科学文献出版社在京联合主办“中国法治发展与展望研讨会”，并发布《中国法治发展报告（2015）》法治蓝皮书。本刊选编法治蓝皮书总报告中的精彩内容，为推进法治建设提供参考。——编者

　　■田禾 吕艳滨

　　今年是全面深化改革的关键之年，也是落实党的十八届四中全会的开局之年。尽管我国法治发展取得令人瞩目的进步，但面临的问题不容忽视。今年，我国的法治建设将在国家发展和人民生活中发挥更加重要的作用，但仍有许多需要克服的困难。

　　处理好党的领导与依法治国的关系

　　党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。因此，党的主张必须通过法定程序上升为国家意志，各级党组织必须严格按照宪法和法律办事。中国特色的法治发展道路决定了党对依法治国的领导不但不能削弱，而且要不断加强。一些地方党委领导加大法治建设的力度后，其法治建设整体推进效果明显。这表明，有序推进依法治国必须由党委全面部署，系统推进。只有这样，才能做到法治推进有力、效果显著。今年在推进依法治国进程中，必将进一步加强和创新党的领导，探索处理好党规与国法的关系，处理好党的领导与依宪治国的关系。

　　防止“拍脑袋”立法

　　在立法方面，如何健全宪法实施和监督机制，克服部门立法，防止“拍脑袋”立法，仍是立法机关的重要课题。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，要建立高效的法治实施体系。为此，如何防止并纠正法律、法规、规章是否与上位法乃至《宪法》抵触，仍需要逐步探索相应的监督机制。在立法过程中，克服部门主导立法倾向，是立法应破解的难题。而立法缺乏调研、脱离基层实际情况，同样会影响立法的科学性，无法在促进国家治理体系和治理能力现代化方面发挥应有的作用。比如，2014年《立法法》启动修订，其中涉及扩大拥有立法权较大的市的范围，但草案条文对“较大的市”作出界定时，将几个按照国家规定开展先行先试、实行扁平化管理的不设区的地级市排除在外。从立法者的角度看，这几个城市完全可以通过增设区一级区划的方法取得立法权，但这些城市根据社会管理创新的需要，实行行政管理扁平化，不设区而实行市直管镇，其做法本应得到鼓励和支持，《立法法》修改却将其排除在外，不能不说是一个遗憾。因此，立法者要真正深入基层，了解基层实际情况，防止“拍脑袋”立法，越发显得紧迫。

　　公开各类行政收费明细

　　政府法治建设方面，既要防止改革中的形象工程，还要逐步使全面履行职责从运动式执法转变为常态化执法。以简政放权中最为核心的行政审批制度改革为例，很多部门、地方在2014年都提出了争创行政审批最少的省、最少的部门的口号，并纷纷削减行政审批项目。但实际情况是，不少行政审批项目变相改成了备案、登记，公众和企业负担并未减少；或者虽说转移给了社会组织，但由于社会组织还没有培育成熟，还不能承接政府转移的职能。现实中，行政审批项目未必真正减少，审批效率未必真正提升。政府管理过程中的运动式执法问题还在相当程度上存在。这种管理模式容易降低政府及执法机关的威信，滋生形式主义，弱化执法的严肃性、稳定性、连续性和一贯性。

　　此外，近年来，交通拥堵、环境污染等问题广受诟病，安全事故频发，政府管理中频频采用的限行、限购、收费、罚没、应急等措施未从根本上解决城市发展面临的问题，政府管理能力和公信力不断面临新的挑战。因此，各级政府部门应积极探索更为科学有效的管理方式，规范收入管理，增加收入支出的透明度，如有关部门应当公布过路费、停车费、官办慈善募捐、福利彩票、体育彩票等的收入和支出情况，让广大人民群众切实享受到改革的红利。

　　摒弃司法改革的神秘色彩

　　今年将是深入推进司法改革的一年。《决定》提出，完善确保依法、独立、公正行使审判权和检察权的制度。因此，各试点地区将据此开展司法改革试点工作，探索去行政化、去地方化，实行人员分类管理。但面临的问题和困难也很多，如现行的改革是否会强化法院内部的行政化；去地方化后如何处理好与驻在地区党政机关的关系，防止因缺少同级党政机关人财物的支持而影响工作的开展；杜绝对案件审判的批示干预的设想是否会被各种潜规则所架空；在目前案多人少、案件数量日渐攀升的形势下，一旦变案件立案审查制为立案登记制，并实行法官、检察官员额制，案多人少的矛盾将更为凸显，尤其是法官、检察官的晋升空间有限，将加剧人才流失。此外，司法改革方案这一关系重大的文件从起草到论证，甚至到出台，都处于秘而不宣的状态，各试点法院讳莫如深、避而不谈，一项本应由全民参与讨论并广泛听取各界尤其是基层法官诉求的工作，最终只是由少数人捉刀拟定。这种神神秘秘、闭门造车的改革方法应当摒弃，因为其直接关系到相关改革能否最终落地，而这都有待在今年加以逐步验证。

　　公开透明应更加注重效果

　　公开透明将是今年所有公权力机关必不可少的工作重点之一。立法公开将会继续受到关注，各级立法机关的立法活动将更大程度上向公众开放，鼓励公众积极参与和提出意见。政府管理中，公开透明将会逐步深入各重点领域，并逐步细化公开的要求，以满足公众的信息需求，减少政府直接管理市场和社会所造成的成本，公开也将日益成为政府管理的重要手段。法院的公开工作仍面临着如何整合公开平台、继续提升公开的效果、推动裁判文书说理公开等任务；检察院的公开工作也会继续扩大检务公开的范围和内容，提升公开效果。

　　涉案财物处置应向社会公开

　　去年反腐败工作取得巨大成效，其规模和深度在新中国历史上前所未有。开弓已无回头箭。今年的任务就是要将反腐败进行到底，既要防止尚未发现的腐败分子逃脱制裁，也要防止利益集团伺机反弹。为此，反腐败工作将继续保持高压态势，查处各类贪污腐化案件的力度不会减弱。在具体工作中，建议有关部门在查处案件过程中及时向社会公开案件查处进程，同时，还有必要向全社会公开贪腐案件查扣财物的流向、处置等情况，避免出现糊涂账现象。可以考虑将没收的部分财物投入社保、民生领域，让社会共享反腐败斗争的成果，这不仅有利于提振公众对反腐败工作的信心，也可彰显反腐败的决心。

　　保障民生维护社会稳定

　　随着改革的不断深化，需要特别关注改革、发展与维护社会稳定的关系问题。在土地问题上，中央农村工作会议提出，要引导和规范土地经营权有序流转。土地问题是关系农村稳定和国家安全的重大问题，改革只能在不改变土地所有制、不改变土地用途、不损害农民根本权益的前提下推进。

　　尤其要防止经济发展放缓可能带来的社会稳定风险。经济放缓是发展的需要，但也可能会放缓人民群众的收入和生活改善的速度，一些地方、某些领域甚至会出现矛盾和利益纠纷，维护社会稳定的压力将明显加大。因此，2015年，国家还需要着力解决好民生问题，健全劳动和社会保障立法，加大就业促进力度，扩大各项社保覆盖面，努力提高职工尤其是广大农民工的参保率，加大社会救助的力度，及时发现并有效化解社会稳定风险点。

　　（作者系中国社会科学院法学所研究员、副研究员；全文详见《中国法治发展报告（2015）》，标题为编者所加）