APP治理推动在线教育健康发展

——专访华南师范大学钟柏昌教授

　　受疫情影响，在线教育相关话题广受社会的关注，作为在线教育的核心载体教育APP的治理问题也引发了热议。疫情背景下的在线教育凸显了教育APP的作用和不足，在线教育要从“新鲜感”走向新阶段，离不开教育APP的提质增效。工信部7月3日发布的《关于侵害用户权益行为的APP通报（2020年第二批）》显示，教育APP存在的问题依然较为严重。为此，我们就教育APP的治理问题专访了华南师范大学钟柏昌教授。

　　追溯教育APP本质，强化“把关人”制度和“隐私信息”分类

　　记者：有人认为，网络上出现一些乱象并非教育APP所独有的现象，导致出现这些现象的监管漏洞、人员德不配位、违法成本低等各种因素都在起负面作用，是大环境中的必然产物。除此之外，是否还存在一些更为本源性的问题？

　　钟柏昌：是的，导致教育APP乱象频生的原因是多元化的，除了您提到的这些原因，我们还需要追溯教育APP自身的特质。我认为教育APP扮演的信息传播和信息收集的双向功能是产生问题的重要起点。

　　作为信息源，一些教育APP向外传播有害内容，其根源在于“把关人”（Gatekeeper）的缺失。传统报刊一般有专职编辑人员负责的“三审三校”制度，然而，负责教育APP内容供给和审核的是运营商的公司职员。一方面，这些职员在专业性和政治敏感性上存在不足，对内容质量的把控较为主观和随意，无法胜任“把关人”的角色；另一方面，按照资本的“逐利”本质，这些职员不得不按照公司或个人的意志故意侵犯用户隐私、推送营销和色情信息等有害内容，甚至为了获取更多收益，把端口开放给互联网广告分发平台，让其在页面投放广告，以实现利益最大化。此类APP就如同大号版的自媒体，得不到有效监管。事实上，目前开发教育APP的门槛和成本都很低，很多开发者甚至不是公司行为，而是小作坊或私人开发，在内容的控制上，难免有漏洞。

　　作为信息采集终端，一些教育APP未经用户允许或欺骗用户获取师生和家长的隐私信息。然而，这种违规的信息采集并非问题的关键，随着行业监管的增强和可持续发展的需要，大部分个人隐私信息的采集已经公开化和透明化。例如，以为用户提供优质服务为基本理念，以形成精准用户“画像”、提供个性化学习支持为服务目标，教育APP通常会明确要求获取用户的位置信息、学校、年级、年龄、性别、学习爱好等信息，否则将无法正常使用。遗憾的是，这些信息将成为教育APP运营商或其合作伙伴推销产品和服务的重要来源，这也是这些企业在免费模式下“流量换流水”的生存法则之一。与一般小程序不同，教育APP收集丰富的学习者个人和学习过程信息几乎是不可避免的，因此，一些APP管理标准中提到的“最少信息原则”（只允许APP收集保障某一服务类型正常运行所必需的个人信息）并不适用于教育APP。如何界定“隐私信息”并进行合理分类，如何规范这些信息的使用范围和条件，并以法律法规的形式加以匡正，是当前教育APP治理中的难点和痛点，需要教育界、法律界和企业界的人士共同商议。

　　此外，信息采集不仅涉及隐私保护，还延伸出另外一个学生权益保障的问题，即在信息采集基础上产生的信息服务可能侵犯学生的基本权益。以具有考试评价功能的APP为例，一些报道显示，部分学生和家长需要额外付费才能使用APP查询考试成绩和排名（或等级）等基础服务，而更为高级的学习分析功能则收费不菲且缺少收费标准，尤其在营运企业通过APP积累了大量数据和形成了用户依赖的情况下，恶意收费或肆意提高收费标准的现象并不鲜见，严重侵犯学生基本权益。因此，只要出现类似营运方面的问题，也应认定为不良APP。从企业生存的角度来看，对部分功能收费且遵循自愿付费原则符合市场营运的基本规范，无可厚非。然而，和隐私信息的界定一样，哪些功能属于基础服务不应收费，哪些功能属于增值服务可以收费以及收费标准，界限依然比较模糊，缺少规范性的要求，且违规后的惩罚标准也不明确或缺少震慑力；此外，也不排除存在部分企业与学校“共谋”以获得经济上的补偿，从而增加了监管的复杂性。

　　廓清教育APP治理的主体职责，鼓励专业力量的参与

　　记者：教育APP首先具有一般APP的基本特性，又赋有教育的属性和功能，就其治理主体而言必然也是多元化的。那么，教育APP存在的乱象，是否也与治理主体职责不清的问题有关？如果是，具体表现又如何？

　　钟柏昌：负有教育APP治理责任的主体不明、角色不清显然也是一个现实问题。开发和运营APP的主体是企业，负责企业经营管理的是教育系统外的工商、税务、工信、网信等部门，并不负责内容层面的教育取向和教育质量的评价；而教育系统对这些APP并无执法权，也无暇管理。

　　教育部印发《关于严禁有害APP进入中小学校园的通知》，明确规定各地要建立学习类APP进校园备案审查制度，按照“凡进必审”“谁选用谁负责”“谁主管谁负责”的原则建立“双审查”责任制，将学校和上级教育主管部门列为管理主体，其用意就在于为教育APP明确管理主体。

　　目前的“双审查”责任制要求以学校为单位进行备案，但一些学校管理者难以对每个APP进行客观准确的评价。教育APP所提供的内容服务是动态更新的，备案时没有问题并不代表使用过程中不会出问题。因此，对基层学校而言，对教育APP精准评价和备案，必须面对很大的责任风险和工作压力。如此一来，无执行力的学校可能依旧放任各种APP的使用，有执行力的学校则很可能直接演变为“一刀切”的禁用模式。

　　此外，这种备案制度仅限于校内，校外尤其是家庭环境中的教育APP，依然缺乏明确的管理主体。

　　基于“把关人”理论，专业的事情还是要给专业的机构去做，例如，在一些师范院校、教育测评机构、大数据公司等企事业单位成立第三方评估和监管机构，充当“把关人”角色，负责教育APP的备案、分类评级和动态监管，可能是更为合理的办法。

　　“尽用模式”与“禁用模式”，不利于教育信息化战略的实现

　　记者：如您所说，一些地方为了防范教育APP的“副作用”，倾向采用“一刀切”的禁用模式，如何看待这种现象？有何危害？

　　钟柏昌：教育APP确实存在诸多问题，但在管理与治理的实践中，要避免出现两种偏差：要么采用放任自流的“尽用模式”，要么采用“一刀切”的“禁用模式”，两种方式均不利于学生的发展。例如，某省教育厅就明文规定“禁用APP布置作业”，也是一种矫枉过正的做法。其造成的后果，一方面给农村学校和城市薄弱学校学生获取优质教育资源带来阻碍，从而影响优质教育资源的共享和教育公平；另一方面，也容易导致“互联网+教育”合法性受到质疑，给教育大数据、教育人工智能和整个教育信息化行业带来消极影响。

　　在经历了新冠疫情下大规模长周期在线教育的背景下，基于教育APP的在线学习方式已经获得迅速普及，在后疫情时期，线上线下混合性学习已经成为一种重要的方式。在此背景下，采用教育APP作为学习与辅导的手段之一，符合大部分家长和师生的经验习惯，也符合基础教育改革的方向。而且，基于教育APP的学习内容和任务布置恰恰由教师作为“把关人”，无论是其形式还是内容都是有安全和质量保障的，应当得到支持。

　　实际上，教育部发布《关于严禁有害APP进入中小学校园的通知》的初衷就是明确反对“一刀切”的做法，要求“逐步建立学习类APP使用管理的长效机制，推进‘互联网+教育’，发挥好现代信息技术促进基础教育教学改革的有益作用”。因此，因噎废食不是面对教育APP问题的合适态度，建立合理的监管机制规范其发展才是问题的关键。例如，学习强国APP以其严谨求实的运营理念，很快就征服了包括学校师生在内的大量普通用户。

　　教育APP的有效治理，需要治理理念和方法的双重革新

　　记者：对于一个尚未成熟的行业，推进教育APP的健康发展无疑非常必要。既然存在诸多问题，又该如何规范教育APP，推动其有序健康发展？

　　钟柏昌：整体上可以从两方面入手，一方面需要改变理念，从被动管理走向积极治理；另一方面需要革新方法，从单一主体走向多方联动。

　　教育APP作为在线教育的核心组成部分，在线教育不再是一个单纯被整顿的对象，而是需要通过积极治理走向健康发展的重要的教育组成部分。在线教育的重新定位和地位提升，不仅为教育APP的发展创造了良好的政策空间，也无意中为在线教育顺利通过本次疫情考验奠定了基础。

　　上述理念上的转变，意味着推进教育APP的健康发展需要多方联动、协同治理。工信部每个季度发布《电信服务质量通告》，定期公布经过检测发现的包括教育APP在内的各类有害应用的名单。除此之外，公安、网信、第三方教育评估和监管机构、应用商店和平台、教育行政部门、教研和电教部门、学校、家长等利益相关者都应肩负对教育APP的监督责任或义务，根据分类由不同主体进行不同层面的治理，共同应对不良教育APP对校园的侵蚀。尤其是熟悉教育事务的专业群体，如第三方教育评估和监管机构、教育行政部门、教研和电教部门、学校等，需要肩负更多的监管责任。例如，一些沟通交流类APP出现的问题，其内容的监管往往不在企业，而在于用户自身，此时学校应该作为此类APP日常管理的主体；而一些借学习辅导之名暗藏商业广告、游戏链接、恶性收费等不良行为的APP，各监管部门和平台应采用各种技术手段进行侦测和识别；另外一些APP在学习内容上可能存在偏颇，则可以发挥学校、第三方评估机构、教研部门等的业务专长多重把关；而企业（或企业与学校“共谋”）侵犯学生权益的问题，则需要依赖教育行政部门和工商、消协等部门的联合监管。

　　不同主体的协同治理，最终还须落实到法律法规层面进行规范。所以，还要加强相关立法和执法工作，提高违法违规成本。

　　《中国教育报》2020年08月01日第3版