释放教育改革的制度“红利”

　　江苏无锡扬名中心小学与“手拉手”学校江西瑞金东山希望小学学生在一起交流。 张浩 摄（资料图片）

　　这一年，总有一些事件让我们心潮澎湃；这一年，总有一些力量让我们不断前行。

　　在教育改革进入深水区的当下，不断前行的中国教育靠什么突破道道难关？唯一的出路是深化改革。于是，即将过去的2014年成为名副其实的改革年。这一年，教育综合改革全面启动，从年初到年末，一项项改革政策密集出台，许多影响教育发展的硬骨头被啃下来。从突破学前教育“入园难”到根治小升初“择校热”；从义务教育均衡全面深化到招生考试制度改革的全面突围；从提高职业教育的吸引力到高等教育内部治理结构的基本完善。这些振奋人心的改革壮举，给教育发展注入了强劲的动力。

　　年终岁末，我们决计以媒体人冷静的观察，回望2014年中国教育改革的足迹。从今天起，我们开设“行进中国 2014教改足迹”栏目，推出系列年终述评。敬请广大读者关注。

　　■本报记者 柴葳

　　当“发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的字样，作为改革总目标出现在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》时，习惯了“管理”体系思维的人们似乎第一次将“治理”与“现代化”联系起来，从“管理”转向“治理”，进而加速“治理”的现代化进程，无论如何都是一个全新的命题。然而，与改革开放初期经历的嬗变中的惶恐不同，这一次，经历了36年改革开放的中国人民似乎更容易也更乐于接受这种改变。

　　当前我国教育改革发展面临着前所未有的机遇和挑战。2.6亿名学生、1600万名教师、52万所学校，构成了全世界最大规模的教育。在各级各类学校组织的复杂化、结构的多样化、水平的差异化以及人民群众教育诉求个性化的背景下，公平与效益的博弈、质量与速度的纠结，无不对教育发展理念和教育治理方式带来全方位的冲击，催促着中国教育加快实现由办教育向管教育转变。与德国学术界和产业界将以智能制造为主导的第四次工业革命定义为“工业4.0”相似，我国教育也在迎着以科学的教育理念、理性的教育思维和民主的教育治理为特征的“教育4.0”时代进发。

　　（一）

　　教育治理现代化的核心和根本是实现人的现代化，是从知识体系、价值观念、思维方式到行为方式的全面发展与升级，随之而来的教育治理方式的转变是根本性的，甚至是颠覆性的。

　　有学者将国家治理的现代化视同“第五个现代化”，与以往工业、农业、国防、科技的“四个现代化”偏重器物层面的现代化相比，治理现代化更偏重于制度层面的现代化，且更具有变革意味。这对教育治理现代化同样适用，因为教育在国家治理现代化进程中发挥着基础性作用，是国家治理现代化的基础。

　　当“老人摔倒了该不该扶”成为大学思政课上一个颇具现实意义的典型案例时，当老师们面对独生子女一代陷入说不得、罚不得的教育困境迷茫和困惑时，“教书育人”也便被新时代赋予了新的内涵。从这个角度看来，以问题为导向，着力破解教育治理现代化中，对“教育应该培养什么人”和“教育依靠谁来培养人”这两大关键问题的回答，都蕴含着鲜明的现代化意味。

　　国家治理体系和治理能力现代化的关键是人的现代化，对以人为教育和服务对象的教育治理现代化，更是如此。在推进国家治理现代化的进程中，人们受教育程度及经过教育所获得的知识才能已经成为促进现代化的决定性因素，没有人的现代化，教育治理现代化便失却了运转的基础和动力。

　　2014年4月，教育部印发《关于全面深化课程改革 落实立德树人根本任务的意见》，突出强调要使学生具有中华文化底蕴、中国特色社会主义共同理想和国际视野，力求使立德树人的方向性、民族性和时代性更加鲜明。

　　十年树木，百年树人。无论在任何时代背景下，只要国家在进步、社会在前进，立德树人便是一个没有终点的系统工程。党的十八大提出要在建国100周年时基本实现国家现代化、到2020年基本实现教育现代化，教育现代化要先于国家现代化30年实现。再用6年时间，让世界最大教育体系整体进入现代化，任务紧迫而艰巨。

　　没有教育治理体系和教育治理能力的现代化，教育现代化的目标便是镜中花、水中月。在这种时代需求下，用行政管理的缺位、越位、错位制约学校办学与社会参与的积极性，以权责交叉、责权不明制约基层因地制宜地开展工作，以简单粗暴的“唯分数论”、“唯升学率论”制约教师、学生的创造性，显然都是不合时宜的，甚至是历史的倒退。

　　马克思曾说，“教育会生产劳动能力”，“教育能生产出一种可卖的商品”，即劳动力本身。而作为这种“商品”的生产者，从“教育管理”到“教育治理”，一字之差，却包含着教育领域从思想观念、管理方式到组织结构、制度机制等各个方面的深刻变革。国家治理的现代化要求教育必须培养出与治理体系现代化相适应的人才，充实现代化国家经济社会发展的人力资本，这也成为教育治理现代化的出发点和落脚点。

　　（二）

　　改革的动力、创新的活力和发展的内驱动力，连接着中央和地方，连接着教育行政部门和办学主体，也连接着家庭和社会，而这些都是衡量教育治理现代化是不是真的现代化的多维度标准。

　　2014年2月底，一场为期一周的雾霾笼罩在北京上空，北大附中为此停课，北京市海淀区教委严令禁止之下，北大附中仍坚持停课，此事件引发了教育界和社会关于“学校是否有权停课”的广泛讨论。

　　能否停课不能由学校说了算，职称待遇问题不能帮助教师有效解决，教师住房等待遇没有保障……面对这些困惑，期待学校获得更广泛办学自主权的呼声从未间断过。

　　教育治理能力如何？教育治理能力和治理体系是否体现了现代化特征？关键看权力与权利二者关系的处理以及二者的现实状态和未来走向。在围绕权力与权利的博弈展开这一对关系的实践中，以权力的实施压制权利的行使，绝不是现代化的教育治理。

　　教育作为连接整个社会的末梢神经，在国家治理现代化建设进程中发挥全局性作用。教育领域的每一个问题，每一步走向，都涉及公共利益，必须行之有据、处之有理。此前广州媒体曾报道，白云区教育局宣布因承办合约到期，收回几所民办学校承办权，重新进行招投标。舆论质疑集中在对两所已经建立了18年，广受欢迎且被评为“区一级学校”、“特色示范学校”的学校，停止招生的依据在哪里？又有多大的必要性？

　　全国人大代表、山东省教育厅副厅长张志勇将教育行政权力配置的各种失衡归纳为五个方面，越权管理教育、扩权管理教育、交叉管理教育、集权管理教育、代替地方和学校管理教育。

　　善政必简，政贵有恒。我国教育治理现代化进程中首先要解决的问题便是教育行政权力配置的科学性与效率性问题。权力下放不充分，则抑制发展活力；财权、人权与事权不匹配，则制约教育改革。这也是为什么改革开放30多年来，自上而下的改革，越往下行，改革的积极性、主动性、自主性越弱。

　　要真正释放基层改革的活力和创造力，就要敢于自我革命，积极简政放权，把该放的放掉，把该管的管好，做到不缺位、不越位、不错位，构建“政府管教育、学校办教育、社会评教育”的新型关系，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分释放和提高教育改革的执行效率。今年以来，教育部的一系列举措可以视为对这一变革的积极回应。

　　7月，教育部公布《高等学校信息公开事项清单》；10月22日，教育部办公厅发出通知，建立完善处理群众投诉中小学生学籍管理相关问题工作机制；10月28日，废止《教育部关于加强国家重点学科建设的意见》等一批行政审批文件，不再作为教育行政管理的依据。

　　（三）

　　在政府转变职能的背景下，适应教育改革和发展形势的变化，以教育综合改革的路径，破解教育热点难点问题，是实现教育治理现代化的关键。

　　2014年上半年，陕西、吉林、湖北等多地民办幼儿园违规给幼儿服用“病毒灵”事件相继被曝光后，公众的震惊与疑问久久挥之不去：为何以危及幼儿健康为代价的事件如此频发？为何民办幼儿园总能成为监管的死角？

　　办学主体管理的不规范、主管部门监管的不到位、信息严重不对称不啻为导致“病毒灵”事件频发的“三宗罪”。在实现教育治理现代化的思路下，我们有理由期待在教育内部形成一个制度化的治理架构，通过教育综合改革突破体制掣肘带给教育改革的困境。

　　伴随着北京师范大学、厦门大学等15所高校章程核准书的正式公布，先期完成章程制定和核准工作的47所高校的“家规”中，政校分离、教授治学等去行政化内容都占据显要位置，其中，“自主”一词共提到了553次之多。

　　高校章程的集体亮相起源于教育规划纲要针对政府对学校管得过多、过细、过宽等问题提出的明确要求，其核心就是“推进政校分开、管办分离，逐步取消学校实际存在的行政级别和行政化管理模式”。不绕路、不迂回地推进以“管办评”分离为显性标志的教育领域综合改革，需要完整和科学的制度安排、协调有效的教育组织体系和有效形成及充分发挥教育治理能力。要实现这一目标，需要处理好几个关系：政府、教育和学校的关系，教育改革与体制机制的关系，教育改革与社会领域改革的关系。

　　2014年8月，教育部发布《义务教育学校管理标准（试行）》，就义务教育学校管理工作提出92条要求；11月，教育部、国家发改委和财政部联合出台《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》，明确提出健全幼儿园监管体系……从教育改革的局部出发，汇聚成综合改革的一盘棋，应该可以视为行政层面对教育治理能力和体系现代化建设的积极探索与尝试。

　　教育部党组书记、部长袁贵仁在2014年教育部工作会议上的讲话中，用“坚定方向、保持定力，统筹兼顾、突出重点，深化改革、狠抓落实，积极稳妥、务求实效”32个字来诠释深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化的决心和信心。

　　从简政放权到权益保障，从民主参与到基层活力，从公平正义到资源共享，从区域教育现代化到全面教育现代化，教育治理现代化的前进之路承载了太多渴望与期待，而这些无疑都需要通过剥茧抽丝的变革来实现，每一步走起来都不轻松。作为国家治理现代化进程的一个子进程，教育治理现代化的改革，是一个教育治理价值导向调整优先于教育治理技术革新的过程，从解放思想出发，为体制机制禁锢松绑，便会让更多的期待与渴望一步步成为现实。