校企合作，政府该做啥不该做啥

　　——专家视野中的校企合作长效机制设计

　　国家社科基金课题《政府有效介入下的职业教育校企合作长效机制研究》课题组，通过分析专家们对校企合作“长效机制设计”和“政府有效介入”较为集中的意见，为政府提供决策参考选项。

　　■吴建新 欧阳河 黄韬 陈凯

　　职业教育人才培养的职业导向规律，决定了职业院校必须与企业合作才能完成教学任务，保证人才培养质量。在中央和地方政府的大力推动下，职业教育校企合作取得了许多有益的经验。但是，由于法律法规不健全，尤其是企业参与合作的利益驱动机制不健全，使得校企合作还面临不少难题。

　　从2013年开始，中山职业技术学院、天津大学、湖南省教科院、深圳信息职业技术学院等10多个单位的60多名研究人员承接了国家社科基金课题《政府有效介入下的职业教育校企合作长效机制研究》。研究中，课题组选取了一个独特视角——德尔菲专家咨询法，通过分析专家们对校企合作“长效机制设计”和“政府有效介入”较为集中的意见，为政府提供决策参考选项。

　　44名职教专家成为函询对象

　　德尔菲专家咨询法，又称专家规定程序调查法，是一种利用函询形式进行的集体匿名思想交流过程。这种方法的优点，一是可以吸收权威专家参与预测，充分利用专家的经验和学识；二是采用匿名和背靠背的方式，使每一位专家独立自主地做出自己的判断，避免了会议讨论方式的害怕权威、随声附和、顾虑情面等弊病；三是函询过程经过几轮反馈，使专家的意见逐渐趋同，具有资源利用的充分性、判断结论的可靠性、最终结论的统一性等特点。

　　课题组首先确定了咨询专家的名单，选择了中央部委和京津沪等17个省、市、自治区的44位专家作为咨询对象，以保障较高的判断精度。这44位专家主要来自5个方面：一是在校企合作研究领域主持过研究课题、出版过专著或在全国中文核心期刊上发表过校企合作长效机制论文的专家教授；二是参与过政府部门校企合作政策调研或文件起草的专家；三是对校企合作有研究的行业企业专家；四是近年来关注和了解校企合作的中央部委、省市教育和劳动行政部门的政策制定人员；五是职业院校校企合作工作成效显著的校级或处室主要负责人。

　　接下来，课题组编制了三套专家咨询问卷，分三轮对专家进行咨询。第一轮咨询的任务是聚焦长效机制设计要解决的突出问题，第二轮的任务是找到解决这些问题的政策选项，第三轮的任务是对第二轮咨询结果进行修正，以提高咨询结果的可靠性。

　　专家梳理出给政府的三类建议

　　三轮咨询后，得出的结论分为三种情况。

　　一是值得决策者采纳的项目，共计16项。在专家们看来，这些项目对建立我国校企合作长效机制很重要或重要，并且集中程度良好。按相对重要性和集中程度排序，分别是：“政府通过公共财政支付或减免税收承担应由政府承担的学生实习成本”“把提高人才培养质量作为校企合作工作的重点”“推动立法机关完善促进职业教育校企合作的法律法规”“明确校企合作育人利益攸关方的权利与义务”“将企事业单位参与人才培养纳入公共事业政策体系”“增加校企合作育人财政拨款或设立专项资金”“由行业主导制定教学标准、考核培养质量”“建立对地方政府、学校、企业、行业履行校企合作职责的评价与问责制度”“明确政府有关部门促进校企合作的责任”“激励企事业单位专业技术人员和能工巧匠进校任教的措施”“激励行业企业合作办学的措施”“建立校企能够深度开展合作办学的保障机制”“校企合作业绩纳入地方政府、行业、企事业单位评级评先指标体系”“把学生对口实习质量作为评价的核心指标”“促使企业成为职业教育学生实习的实施与责任主体”“学生实习期间的权益保障与问责措施”。另有“政府补贴企业创建实习、实训基地的建设经费”一项，虽然专家意见集中程度偏低，但是相对重要性高，校企合作实践也证明这是一项有效的政策，因此也将其纳入。

　　二是不必采纳的项目，共计12项。在专家们看来，这些项目属于较不重要的项目，即使经常被提起，也可以暂不采纳。它们分别是：“制定在地级城市建立科教城的政策”“组建校企合作联席会”“促进契约性合作”“明确企事业单位法人代表是校企合作的第一责任人”“明确政府在校企合作育人中必须提供的公共服务”“政府评选和奖励校企合作育人的优秀行业、企业”“建立校企合作育人的信息平台”“组建实体性职业教育集团的办法”“学生到企事业单位实训、实习的成本分担办法”“行业企业参与人才培养质量评价的办法”“给行业、企业、事业单位更多校企合作育人自主权”“提供协调、引导等平台资源”。

　　三是中等重要或较重要，但是专家们的意见不集中的项目，共计9个，有待于进一步论证后才能进入决策。它们是：“制定校企合作专项规划并督导评估”“激励企业接收教师实践锻炼的措施”“制定更加优惠的行业企业举办职业院校的政策”“制定行业企业举办的职业院校享受与政府举办院校同等待遇的具体规定”“行业主持或参与制定专业与课程标准的激励措施”“开展校企合作对学校、企业、社会和学生发展所产生的实效的评价”“建立校企合作育人成本的投入与分担机制”“建立政府在校企合作育人中的法治与服务制度”“牵头成立校企合作组织协调机构”。

　　上述许多政策选项是指向性的。如果某一个选项被采纳，还有待于对这些选项做进一步分析和细化研究，使之具有可操作性。只有这样，政策选项所指向的问题才能够得到有效解决。

　　基于专家意见的长效机制设计

　　根据专家咨询结果，结合相关研究成果，课题组从政策目标、政策内容和政策载体三个维度搭建了校企合作育人长效机制的基本框架。

　　明确政策目标

　　明确政策目标有利于提高政策的针对性和有效性。同时，校企合作涉及面十分广泛，一次性解决所有问题是不可能的，面临的问题应分阶段加以解决。解决问题不宜先易后难，而应立足于解决当前最重要、最突出、最紧迫的问题。我们认为，当前校企合作育人的政策目标有三个：

　　一是保障校企在技术技能人才培养领域进行必要和有效的合作。这是最迫切的问题，每年都会影响数以千万计的学生的培养质量。以2012年为例，有13960所职业院校的995.8万名学生需要到企事业单位进行为期半年到一年的实习。有130多万名职业院校专任教师需要轮流到企业实践锻炼。约有2万多个职业需要行业企业制定标准，1500多个专业标准和人才培养方案需要企业参与制定与修订，有2万多种教材需要企业参与开发，还需要从企事业单位聘请数十万名兼职教师到职业院校任教。

　　二是提高校企人才培养培训资源配置效率。充分利用学校的理论性教学资源和企业的实践性教学资源共同培养职业技术人才，降低公共财政投入成本，提高资源配置效率。

　　三是平衡利益相关者的利益，尤其是调动企业的积极性，保障实习生的权益。

　　采取政策措施

　　围绕上述三大政策目标，以解决突出的、普遍性的问题为落脚点，建议采取以下六项政策措施。

　　第一，投资建立相对稳定的企业实习基地。从现有接受学生实习的企业中，挑选一批条件较好的作为职业教育的实习企业进行建设。其规模和门类应与我国近千万实习生和1000多个专业门类相适应。按照我国现有实习规模，大约需要建立200万个实习企业，约占我国企业的20%。实习企业主要承担实习生顶岗实习教学的任务。国家应制定实习企业建设标准，实行准入、实习质量监督、成本补偿、年检、奖励和问责，从而保障职业院校每一个在校生都能够到企事业单位专业对口岗位进行实习。

　　企业实习基地，具有部分属于公共设施的性质，因此，建设成本应由企业和政府分担。企业承担的部分，可从职工教育培训经费中开支，或在计算缴纳企业所得税前扣除。政府承担的部分，应纳入公共财政预算，对实习企业给予合理补偿。如青岛市，对校外实习基地一次性给予10万元的奖励补助。

　　第二，建立学生实习成本分担与补偿机制。学生到企业实习是职业技术人才培养工作，属于公共产品生产和服务。实习所产生的成本，不应全部由接受实习生的企业承担。因为实习生毕业后只有少部分留在实习企业工作，大部分去了其他企业。也就是说，实习企业的培养效益大约80%外溢到了别的企业。在保障实习质量的前提下，谁接受实习生谁吃亏，谁不接受实习生谁受益的状况，是当前校企合作中企业一头冷的经济性原因。因此，应建立实习生成本分担与补偿机制。实习生成本补偿标准和办法由各省、市、自治区政府制定。

　　一些地方对企业接受实习生的补偿做了有益探索。如深圳市每生每月补300元，杭州市每生每月补200元。据了解，我国台湾、澳大利亚、新西兰等也实行实习成本补偿制度，补偿方式一般有三种：一是公共财政按生均补给企业，或通过公共财政将实习成本划拨到学校，学校再支付给企业。二是其成本可以冲抵或减免企业的税收。三是建立合作基金和奖励基金。如宁波市建立校企合作基金，每年筹集1000万元支持校企合作。河南省奖励校企合作企业和学校，2012年奖励2000万元。企业人士认为，第三种办法充满变数，第一种办法手续复杂，最好采用第二种办法。

　　第三，政府购买行业企业的相关服务。行业企业制定职业资格和课程标准更加符合用人单位的实际需要，而职业标准又是职业院校课程开发和评价考核的基本依据，是高质量人才培养体系的重要组成部分。因此，应该赋予行业制定标准的法定义务，政府通过购买服务的方式，由国家级行业协会为主制定国家资格框架和大约2万个国家职业标准，并负责及时更新。同时，行业要承担定期发布本行业人才需求预测、就业状况，参与教学评估等工作，其成本应纳入公共财政预算，由政府购买行业企业的服务。

　　第四，鼓励企业举办或参与举办职业院校。主要有几种形式：一是校企深度合作形式的长效机制——现代学徒制。可借鉴发达国家的做法，政府设立引导资金，扩大校企紧密型合作的比例。二是校企共同体形式的长效机制——企业参与混合所有制办学。鼓励企业通过参股的方式，共同举办混合所有制职业院校，使我国校企合作办学的比例有较大增加。三是校企一体化形式的长效机制——企业自己举办职业院校。这是最有效的校企合作长效机制。政策的重点是让企业办学能够享受公共财政生均拨款、教师享受事业单位退休职工待遇。对办学符合职业教育发展规划要求的，可通过政府购买服务的方式予以支持。

　　第五，将合作育人纳入企业社会责任评估。在赋予企业的职业教育责权利，对企业给予实习成本分担与补偿之后，应像对职业院校进行督导评价一样，对实习企业进行实习教学督导评价与问责，同时提高优秀实习企业在全社会的美誉度。对安排实习生从事与专业无关的工作、把实习生当做廉价劳动力使用、实习质量得不到保障的企业进行问责。

　　第六，保障校企合作中学生的权益。校企合作中涉及的实习生人数最多，容易被企业当做“廉价劳动力”使用。保障政策的重点包括：企事业单位不得向实习生收取实习费；不得安排实习生从事与所学专业无关的实习岗位；学生顶岗实习给企业带来效益的，企业应向学生发放实习津贴；将实习生纳入“类工伤保险”。

　　寻找政策载体

　　上述政策措施，必须通过有效的载体出台，才能形成长效机制。鉴于校企合作面广量大，现行的地方性、部门性、暂行性政策措施，无法从根本上、全局上解决问题。校企合作中的关键性、全局性问题，必须通过中央政府出台法律法规加以解决。

　　因此，希望国家能加快修订《职业教育法》，进一步明确企业在职业教育中的法律主体作用和参与作用，明确企事业单位在职业教育中的权利和义务，建立发挥企业主体作用和参与作用的激励机制和长效机制，明确校企合作中政府的责任。

　　国务院尽快出台《促进职业教育校企合作办法》，重点解决校企合作育人问题，特别是要从制度上保障职业院校每一个学生都能够到企事业单位进行专业对口实习，从而保障我国职业教育体系能够培养出世界一流的职业技术人才。

　　修订《工伤保险条例》等法规，将实习生纳入类工伤保险范围，使学生顶岗实习受伤能够得到应有赔偿。

　　（作者为国家社科基金课题《政府有效介入下的职业教育校企合作长效机制研究》课题组主要成员）