国际视野下的我国高校继续教育的改革和发展

　　继续教育是终身学习体系的重要组成部分，我国高校在发展继续教育中取得许多成绩，但目前也面临一系列挑战。我国高校在推进国家继续教育体系现代化进程中应进一步发挥引领性作用。本文总结国外继续教育特别是高等学校继续教育的现状和特点，并从办学定位、体制制度、经费来源和办学质量等方面重点分析了欧美公立大学“继续教育学院(部)”的基本情况。基于此，本文对我国高校继续教育实现改革和发展的战略目标提出了若干意见和建议。

　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出：继续教育是终身学习体系的重要组成部分;高校要为社会成员提供继续教育服务。我国现阶段的继续教育是指面向接受学校教育之后的所有社会成员(特别是成人)的教育活动。继续教育在我国实现教育现代化和学习型社会目标中具有重要的战略地位，国家支持和鼓励高等学校开展学历和非学历的继续教育。针对我国高校继续教育在实现继续教育现代化目标进程中的新定位和改革发展的新任务，同济大学组织课题组在以往所做的国际比较及其它相关研究的基础上，进一步认真调研，形成有关意见和建议如下。

　　一、欧美国家继续教育发展现状

　　1.高度重视继续教育，高校在其中承担重要责任

　　继续教育(Continuing education)在世界各国和地区有不同的定义、理解乃至不同的用词。按照联合国教科文组织的定义，继续教育是指那些已离开正规教育、已参加工作和负有成人责任的人所接受的各种各样的教育和培训。 理论界普遍认为，提供好这种教育是国家的责任，也是地方政府和社会各相关组织的责任，其中高等学校负有重要的社会责任。这种范围广泛的教育能使成人不断获得有关自己职业的新知识、新技能以及对别的职业的了解，可以是学位教育和非学位教育，也可以是各种类型的职业(专业)培训。伴随着21世纪终身教育理念的普及，这种教育更加受到重视，哪个国家继续教育人数占比大、教育质量高，哪个国家的教育现代化水平就高。

　　目前，美国的高等学校承担了约全美30%的继续教育任务，在美国高校接受各类教育的学生中约有45%是那些“已离开正规教育、已参加工作和负有成人责任的个体”。在欧洲国家，支持企业开展多形式的“职业培训”是一贯的历史传统，而发挥高等学校在继续教育方面的作用则越来越受到重视。这些国家在提供教育的方式方面，尤其注重适应成人非全日制学习的特点，重视对成人教育教学规律和特点的研究。

　　2.各国继续教育发展情况有共性也存在差异

　　在欧美国家，伴随工业革命进程，继续教育的发展经历了三个阶段：第一阶段，以提高成人文化教育水平(包括扫盲成人教育)和通过科技教育进行技能培训为标志的继续教育在19世纪下半叶和20世纪初取得长足发展;第二阶段，二战后经济结构调整、退伍军人安置、科学技术发展、福利国家政策和人口就业压力等一系列原因推动了继续教育扩张性发展;第三阶段，20世纪80年代以来继续教育理念进一步转变，终身教育体系日臻完善，国家教育资格框架逐步建立，形成了政府、学校、企业、个人共同参与的继续教育格局，将继续教育现代化推向新的阶段。

　　由于历史文化、经济社会发展阶段等原因，在不同的国家和地区，继续教育的发展呈现阶段差异性、国别差异性等特征。一些新兴国家和地区则经历了从扫盲教育到以技能培训为主、再到全面服务社会转型发展的继续教育的阶段，并结合国情和终身教育体系建设，积极探索在“在岗教育”、“社区教育”、“学分银行”等方面创新体制机制，以期实现后发优势。大力推行多种形式的继续教育成为一些国家推进经济转型和社会和谐的重要政策措施。根据最近一项有关G20国家过去100多年城镇化发展与劳动生产率提升的历史研究，一些国家在城镇化率从60%提升到75%过程中，由于对提升国民智力和技能实施了正确的政策，促进人均GDP翻了3倍到5倍，大大激发了创新能力。

　　3.注重从法律层面保障和推进继续教育的发展

　　为促进继续教育的改革和发展，欧美及新兴国家和地区先后出台一系列法律，以明确继续教育的地位和管理体制。上世纪中叶后，依法促进继续教育的发展更成为趋势。这些法律明确规定了政府对继续教育的责任与职责，规定了设立的专门负责职业培训和继续教育的机构。一些国家和地区的立法中，对高等学校的作用提出明确要求，认为大学开展继续教育是现代大学功能的重要组成部分，并非是学校的额外任务。在欧美地区，或更普遍地说在经济合作发展组织(OECD)国家和地区，高校提供的非学历学位型和学历学位型的继续教育，已形成了一整套教育质量保障体制机制。学历学位教育对通过继续教育轨道录取的学生和通过普通教育轨道录取的学生来说，是同一个培养目标、同一个教育标准、同一种学历学位证书。

　　20世纪40年代，英国的相关法案就明确大学是对继续教育负有责任的单位，为此大学“具有接受政府部门直接经费补助的资格”。上世纪下半叶,英国将扩展学院、多科学院、传统大学的继续教育学院、英国自创的开放大学一起，建立了一个完整的高等继续教育体系，并将它纳入国民教育体系内。在美国，这种教育被称之为“大学的延伸”，联邦和州政府的一系列立法均明确规定：高等学校在继续教育方面应承担社会责任，高校能得到的来自联邦或州的支持和帮助，对这种教育应建立质量保障制度。法国则是通过立法，在从上到下的中央、学区、省三级教育行政机关形成一个庞大的成人教育网和一整套成人教育管理体系，同时支持企业广泛参与继续教育和职业培训，并加强行业监督和评估。

　　二、欧美国家高校开展继续教育的特点

　　1.高校对发展继续教育负有直接责任

　　在欧美国家，高校充分依托学校拥有的系统性、高质量的教学研究资源开展继续教育。欧美高校自19世纪下半叶就开始了对教师、医生等职业的系统性教育和培训，或组织面向成人的基础性教育或其它非学历教育。20世纪40年代，英国诺丁汉大学设立全球第一个成人教育教授席位。此后，高校负责继续教育的机构纷纷成立，学位教育、学分教育和非学历教育呈现并行局面，继续教育成为大学的“教学、研究、服务”三大使命的重要内容。对用纳税人钱的公立大学，向社区提供继续教育是天经地义之事;对私立大学来说，这也是一种社会责任，是促进实现教育公平目标的重要途径。

　　2.继续教育的组织形式不断创新

　　在OECD国家和地区，尽管不同类别的高校对自己开展的继续教育会有不同的目标和提供方式，但继续教育的学生与其它本科生、研究生同属于学校统一的人才培养体系。在册的继续教育学位学生与其他全日制学生拥有同等的权利，对他们的教育目标和教育质量亦是同样的标准。这些高校提供继续教育的形式多样，包括学位课程、学分课程、非学分课程、证书课程及其它教育课程，并在实践上将各种教育手段(函授、远程、在线教育、业余时间面授等)融为一体。目前，对授予学士学位及以上的高校来说，一方面传统上以继续教育、延伸教育等命名的教育部门仍然发挥着向广大社会人员提供继续教育的作用;另一方面在相当数量的高校中，其它专业学院(如商学院、工学院)也直接提供“学位”和“非学位”的继续教育，它们招生对象的“高层次职业人”特点更明显。这里必须看到市场化、商业化对一些高校开展继续教育的诱惑和影响。

　　3.信息技术颠覆性地改变了继续教育的模式

　　欧美高校的继续教育学院在发展过程中，一直走在适应外部环境变化的前沿，努力将新教育理念和教育技术及时运用到教学当中。当前继续教育的一个重要议题就是如何应对快速发展的信息化和网络技术带来的挑战。高校继续教育不可能回避慕课对教育领域的冲击。三大慕课网站之一的Coursera目前拥有750万名在线学习者，学习者年龄的中位数为35岁。美国州立大学与学院协会的有关研究指出，慕课和一系列创新的教育模式在一定意义上代表了高等教育当今最前沿的发展趋势，这对面向成人教育人群的继续教育是很大的机遇，要认真评价信息技术对继续教育的影响，积极借助互联网技术推进教学模式变革，以实现学习更加主动便捷与个性化。

　　4.欧美高校继续教育学院(部)的特点

　　第一，定位明确，注重声誉。欧美公立大学特别是高水平大学非常重视声誉，越是好的大学，越是注重自己的价值观和品牌。在美国加利福尼亚州大学系统，不同类型的大学各自定位清晰，各自根据自己学科优势和师资情况开展与学校定位相一致的教学。它们所提供的学位科目各有特色，提供的学习种类也各不相同。其中，学位课程占30%，非学位课程或讲座占70%(其中约一半是非学分课程或讲座);师资资源主要依托校内，也邀请校外教师及产业界有实际职业经验的领导者;参与学习的学员大都有较丰富的社会阅历，可以相互学习、共同提高，老师与学生也能教学相长。

　　第二，体制健全，责任明确。在美国，学校一般设有专门委员会管理指导继续教育学院工作，并由一位学校领导具体分管。继续教育学院为相对独立运行单位，但其开设的学位、学分课程需经过学审批程序批准。学院有专职编制人员，主要负责服务管理协调工作并保证自主招生工作;但是无固定教师编制，所需教师资源，由该学院与校内其它教学学院协商解决(这些教师上课属加班，有时要占用晚上或周末时间)。

　　第三，经费多元，依法管理。继续教育学院不以营利为目，但可以有多种收入，且渠道多元。如：按所在学校规定的学分费用或学费标准收取学生的学杂费;学生可以获得政府的奖学金、贷款;获得源于联邦和地方政府支持终身教育的专项经费(它们提供的讲座或课程费用要适当降低乃至免费);收取企业为职工提供的费用;接受社会和个人的捐赠等。虽然近年来公共财政紧缩，但美国大学的继续教育学院收入总体较好。此外，欧美大学已形成由各级政府、社会、学校和个人共同分担教育经费的体制，主要由政府资助与拨款、学生学费、社会筹资和学校自筹资金构成。继续教育学院的财务独立核算，学校一般会依法依规对其进行管理，或通过设立基金会方式，或按经营性单位(如出版社)管理办法进行管理。

　　第四，质量上乘，标准统一。继续教育学院开设的所有课程均纳入统一标准的教学质量保障体系，特别是学分课程、学位专业的质量必须要按学校其它课程的质量标准接受审查和评估。一般认为，欧美公立大学的全日制学生是“宽进严出”的。在继续教育学院，因为提供的学位专业较少、接受人数有限以及对象的成人特点和个性化招生方式等，往往更重视保证质量。对学位课程，不仅要接受学校内部的专门监督检查，也要接受校外专业机构的评估或认证，以此保证学历继续教育与全日制教育处于同一水平。

　　三、建议

　　1.在国家层面提高对继续教育的重视程度

　　欧美继续教育现代化发展经验表明，经济社会的发展离不开继续教育的支撑。而不同的社会发展阶段、不同的国情决定了不同的继续教育发展特点。2014年，我国普通高等教育本专科共招生721.4万人，在校生2547.7万人;成人高等教育本专科共招生265.6万人，在校生653.1万人;网络教育试点高校共招生213.0万人，在校生人数631.4万人。高等继续教育年招生规模已占国家高等教育年招生规模的39.9%，在校生比例已达33.5%。高校继续教育工作特别是试点高校的网络教育，为中国高等教育毛入学率的增长做出了重要的贡献。有学者认为，我国各类高等学校已经是开展继续教育的主要力量之一，我国普通高校成人高等教育年对全国成人教育的贡献率超过70%，应该继续为我国在高等教育进入大众化阶段后不断提升教育质量做出新贡献。从现在到2020年，中国的城镇化率将快速迈向60%的关键点。如果今后中国的城镇化率每提升一个百分点的同时，通过智力开发的投入中国的劳动生产率也相应有重大的质量提升，那么中国进入创新型国家和未来30年的发展就会有坚实的基础。

　　高校继续教育的改革发展进入了一个新的历史发展阶段。我国教育发展走过了一条不同与欧美国家的发展道路，这是由特定的历史、文化背景所决定的。新中国成立以来，我国建设了具有自身特色的高等教育体系，继续教育、高校继续教育的发展也具有许多自己独特的特点。例如：我们的用语“普通高等教育”和“成人高等教育”，就是中文语境下的专门用语，是中国教育生态的现实情况。60多年来，中国高等教育体系的两个部分即普通高等教育与成人高等教育都为国家的建设做出了不同的贡献。普通高等教育与成人高等教育都经历了深刻的变化，在各个历史阶段呈现出明显的阶段性特征。继续教育的质量是涉及上千所高校、近400万学生、我国成人高等教育体系等的重大政策问题。当前，作为终身学习体系重要组成部分的继续教育，在我国实现教育现代化和学习型社会目标中具有重要的战略地位。

　　下一阶段，我国新时期继续教育的改革和发展须从国内的实际出发，结合我国自身的特点，认真借鉴他国的经验。国家应重点支持开展对继续教育的国际比较研究，突破我国现阶段继续教育发展的难点问题;教育主管部门应按照《教育规划纲要》确定的继续教育发展目标和任务要求，抓紧研究和建设、完善相关法规和管理体制机制，把高校继续教育的改革发展纳入高等教育综合改革发展的议事日程。

　　2.强化对我国高校继续教育问题的研究

　　当前，我国高校的继续教育在宏观和微观两方面都存在着较为严重的挑战和问题，最为突出的是继续教育在各类高等学校中的定位、以及资源和经费投入问题。第一，由于国家政策差异大、发展环境不相同，对普通高等教育的政策、经费、条件保障力度远远大于成人高等教育。普通高等教育得到国家财政重点保障，政府对普通本科教育生均投入普遍超过10000元(发达省市可高达数万元)，且学费收入也较高(一般在5000至10000元间)。第二，高校的人财物(包括社会捐赠、奖学金等)绝大多数投入普通高等教育，成人高等教育没有政府投入，学费只是普通高等教育的1/3或1/2，几乎无社会捐赠，少有奖学金，还要向所在学校从学费收入中上交相当大比例的经费，导致生均实际培养经费很低。第三，在高校中继续教育实际是学校工作的边缘、地位低，社会对所谓“五大生”认可度也不高，加之市场化、商业化的冲击，不少高校的继续教育学院步履维艰、问题丛生。为何办继续教育、如何定位继续教育等问题到了该重新认识和思考的时候了。

　　鉴于以上问题，我国高校继续教育的质量保障体系建设面临多重困境。目前，对高校普通教育与继续教育的学历学位教育是否建立同一的质量保障体制机制(即同一个培养目标、同一个教育标准、同一种学历学位证书，也就是所谓“同质”问题)，存在两种不同的看法：一是认为现在要尽快同质，同质是衡量继续教育(学历学位)是否现代化的一个重要指标;二是认为需要循序渐进，在中国目前高等教育体系中，两种教育的投入和政策环境如此悬殊，要做到同质还为时尚早。

　　下一阶段，我国应积极推进改进各级政府层面对继续教育的歧视性政策，改变高校层面继续教育边缘化的困境，重新审视和明确高校继续教育的定位;结合今后几年高等教育规模变化、高等教育的各项改革到位的预期等，认真研究对普通高等教育与高校继续教育体系逐步合一的问题;认真研究多种分步实现阶段性目标的可操作方案，以实现法规政策一致、投入支持一致、质量保障一致。

　　3.注重现代继续教育治理体系和治理能力建设

　　依法管理，推进现代继续教育治理体系和治理能力建设是实现继续教育可持续发展的有效手段。在宏观层面，欧美和新兴国家已有继续教育立法和依法促进发展的众多成功经验。我国下一步要加快建立健全继续教育的法律法规，明确高等学校继续教育的定位、功能，健全各种类型的继续教育的体制机制，使继续教育规范化、法制化。在微观层面，我国大学章程和现代大学制度正在加快建设中，要以此为契机，明确各类高等学校应承担的社会服务职责，推动确立各自在发展继续教育方面的定位和特色，同时给予高校在发展继续教育方面充分的自主权。在这方面，“985”高校应发挥积极的引领作用，打造一批能够提升时代价值观、体现大学本质精神的学历和非学历的继续教育品牌。

　　下一阶段，建议教育部可选择若干“985”高校在继续教育领域进行制度创新的试点。包括：将目前的函授、夜大、网络教育三种办学形式融合并轨到统一的继续教育办学体制下;在社会需求大、高质量的若干学科专业领域内，允许自主招生，开展“学历/学位”和“非学历/学位”继续教育，学历/学位继续教育招生对象要达到全日制培养标准，其学费按全成本核算;充分发挥信息、网络技术在推动继续教育中的作用，以MOOC、翻转课堂等技术手段促进教学内容、教育方法和教学模式的改革;整合教育资源，实现优质教育资源的辐射与共享，实现教育资源的合理配置、开发和利用。当然，目前国内各界对“融合并轨”等问题仍存在不同的意见，为了科学决策，建议进一步组织专题研究。

　　4.完善我国高校继续教育质量保障制度

　　目前，教育管理部门虽然对建立和完善我国继续教育质量保障制度有相关文件规定，但由于众多现实原因，实现起来有相当的难度。纵观世界所有现代化的继续教育体系，高等学校学位、学分的继续教育只有一种质量保障制度。统一的质量保障体系才能保证质量的一致性。反观我国，大学内存在两种不同的质量标准，并由此衍生出种种从招生到毕业证书、从学费管理到教师酬金的一系列独特办法。

　　解决这个难题是个系统工程。但两个方面的问题可能是关键：一是要真正推进科学的“学分”制度。学分的本质是学校资源配置的计量单位(类似于货币属性)，决定了学生学、老师教的时间，是学校聘任和考核教师教学工作量、核定人员编制岗位、预测学校办学规模、测算办学成本、配置资源等的基本计算单元。建立真正的学分制可以推动学校更加按教育规律办学，也可作为经费和资源配置的重要决策依据。二是推进“管办评分离”。在继续教育领域，要积极发挥行业协会的作用，构建高校内外部相互协同的质量保证体系;在加强高校内部质量保障的同时，加强高校外部质量保障制度建设，加强政府宏观指导、认证及第三方机构的评估和社会监督机制;充分发挥专业组织和行业协会作用，通过权威社会组织评价办学信誉度，并及时由新闻媒体向社会公布评估结果。

　　鉴于目前各方对此问题确实缺乏深入研究，建议教育主管部门委托有关高校设立专门课题，对大学内建立统一的质量标准体系研究实现路径。一方面，通过继续教育质量保障体系和外部质量监控制度的建立，以及通过定期对各类高校进行评估，实现管办评的分离。另一方面，应明确课程学分计量属性，形成社会认可的学分互换制度，实现不同类型学习成果的互认与衔接。这样既可促进探索职业教育与学历继续教育、非学历培训相互衔接与沟通的渠道，形成多种教育贯通的立交桥;又可促进对非学历教育和培训市场的行业监管，通过对办学质量评估和对办学资质认证等手段，使继续教育与优质社会力量实现嫁接，提升服务质量高和社会信誉好的办学机构。从而切实发挥高校继续教育对建设我国现代教育体系的促进作用，推进高校继续教育办学质量的持续提升，为实现我国继续教育现代化目标做出积极贡献。

　　作者简介：江波，现任同济大学中共党委常委、副校长，兼同济大学中法工程和管理学院院长。1959年8月生于上海，中共党员，汉族。英国诺丁汉大学获教育学博士，美国艾森豪威尔基金会高级学者。中国教育主管部门有关中外合作办学、继续教育的咨询专家，中国教育国际交流协会中外合作办学专业委员会理事长，中国教育发展战略学会学术委员会委员，中国高等教育学会高教管理研究会副理事长，中国教育学会常务理事，中国大学生体育协会副主席，世界法语大学联盟合作委员会委员，澳大利亚莫纳什大学荣誉博士，英国诺丁汉大学教育学荣誉教授，荷兰斯坦德大学国际咨询委员会委员，坦桑尼亚桑给巴尔大学国际咨询委员会委会，法国政府棕榈学术骑士勋章;蒋凤瑛，教授，同济大学继续教育学院院长;杨劲松，博士，同济大学继续教育学院院长助理、文科办主任助理;钟之阳，博士，同济大学发展规划研究中心讲师。